INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL
TRABAJO DE ANÁLISIS
ANTECEDENTES
Desde abril del 2020 el presidente López Obrador ha arremetido contra el Instituto Nacional Electoral (“INE”) en diversas ocasiones, acusándolo de ser el “aparato de organización de elecciones más caro del mundo” y de haber permitido fraudes electorales, por lo cual prometió que "un día vamos a presentar la estructura del INE y lo que cuesta. Buscaremos reajustar las estructuras, que no haya duplicidades”.[1] Este discurso se intensificó en el proceso de la revocación de mandato.
Casi dos años después, el 28 de abril, el mandatario envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma constitucional en materia electoral[2], la cual menciona en su exposición de motivos que tiene por objeto “adecuar el sistema electoral mexicano a las transformaciones políticas que ha vivido México en los últimos años,” así como insertar el principio de austeridad republicana en el sistema electoral y de partidos.
La iniciativa presidencial se divide en 5 cuestiones principales que se quieren reformar:
1. Financiamiento de Partidos Políticos y acceso a radio y televisión.
2. Federalización de las autoridades electorales y extinción de los organismos locales.
3. Conformación del Instituto Nacional de Elecciones y Consultas.
4. Elección con base a un sistema de listas por entidad y reducción del número de legisladores.
5. Reducción de integrantes de congresos locales, ayuntamientos y alcaldías.
El sistema electoral mexicano ha estado en constante movimiento, y a lo largo los años, se ha logrado construir mecanismos que han permitido el cambio de poder entre diversas fuerzas políticas. Es un sistema que, en diseño y costos responde a nuestra historia y transición democrática y que ha sido reconocido a nivel internacional. Claro que hay espacio para mejorarlo, pero es necesario cuestionarnos si es el momento adecuado para transformarlo y, de ser así, si son estas 5 cuestiones las que hay que cambiar.
Por su parte los grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional (“PAN”) y del Partido Revolucionario Institucional (“PRI”) han presentado sus propias iniciativas para reformar el sistema electoral. Sus representantes en la Cámara de Diputados han mencionado que no están de acuerdo con la propuesta presidencial, pues su principal interés es debilitar al INE.
En este trabajo, se pretende analizar cada punto de la iniciativa de reforma electoral presentada por el Ejecutivo Federal, así como las iniciativas que ha enviado la oposición, para después hacer una comparación de los puntos en común de las iniciativas.
I. FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y ACCESO A MEDIOS
La iniciativa del Presidente resalta la “indignación social que produce en la opinión pública la cantidad de recursos del erario que son destinados a los partidos políticos”. También habla del distanciamiento de la ciudadanía con los partidos, lo que lleva a su falta de credibilidad.
Por ejemplo, de acuerdo con la Encuesta Cívica realizada cada 4 años por el Inegi, en 2020 los partidos políticos fueron la institución pública más desacreditada. En México cada vez menos gente confía en ellos, y la actual sensación de corrupción política propicia la desconfianza y la indignación de la cual habla la iniciativa presidencial, por lo cual, es urgente resolver estos problemas, en el entendido que la relación que existe entre la ciudadanía y los partidos políticos es vital para la democracia.
Elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional de Cultura Cívica 2020 (Inegi)
La iniciativa del Ejecutivo Federal propone eliminar el financiamiento público a los partidos respecto de sus actividades ordinarias y plantea que cubran dichos gastos mediante el financiamiento por sus simpatizantes y militantes. El objetivo es “obligarlos a convertirse en instituciones autosostenibles mediante esas aportaciones.”
De aprobarse la reforma, el financiamiento público se mantendría solamente para el gasto de campañas durante la contienda electoral. Esto representaría una disminución de más del 66% del financiamiento público con el que cuentan actualmente.
En esta gráfica, se puede ver el financiamiento público que se le otorga anualmente a los partidos:
Elaboración propia con datos del Instituto Nacional Electoral
¿Cómo funciona el financiamiento a los partidos políticos?
Actualmente el financiamiento comprende los gastos para conseguir la participación ciudadana en la vida democrática, la difusión de la cultura política y el liderazgo político de la mujer; el gasto de los procesos internos de selección de candidatos. También se incluyen sueldos y salarios del personal, arrendamiento de muebles e inmuebles, papelería, energía eléctrica, combustible, viáticos y otros similares; la propaganda de carácter institucional y campañas de consolidación democrática.[3]
Por su parte, el INE es la única autoridad que administra los tiempos que le corresponden a los partidos y al Estado en radio y televisión. A partir del 2019, del inicio de las precampañas y hasta la jornada electoral, se dispuso que el INE administre 48 minutos diarios por estación, de los cuales dispone del 12% para promocionar las elecciones y el resto son repartidos entre los partidos políticos. [4]
Elaboración propia con datos del Instituto Nacional Electoral
Cambios en el modelo de comunicación política
La iniciativa de reforma propone un “nuevo modelo” de comunicación política cuyo objetivo es procurar la difusión efectiva de mensajes propositivos de los partidos, por lo cual se pautarán mensajes con unaduración no menor a un minuto. En este sentido, desde el inicio del proceso y hasta la celebración de alguna jornada electoral, se destinarían 30 minutos diarios en cada estación a los partidos políticos, las candidaturas independientes y al Instituto Electoral. El 90% de los tiempos serían asignados para los primeros y el 10% al Instituto para la difusión de mensajes relacionados con la contienda electoral.
II. FEDERALIZACIÓN DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL Y EXTINCIÓN DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS LOCALES Y LOS TRIBUNALES ELECTORALES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Esta parte de la iniciativa plantea una forma, de acuerdo con la exposición de motivos, de “asegurar” que las autoridades electorales sean independientes del poder, de los partidos y de los intereses económicos. Como era de esperarse, el Ejecutivo Federal menciona que “actualmente nos encontramos en una crisis de autoridad” debido al papel que tomó el INE y el TEPJF durante la revocación de mandato.
Por otro lado, señala el alto costo de operación de los procesos electorales, mencionando que este ha crecido un 409% en menos de 20 años:
Elaborada con información de la Iniciativa
Por lo anterior, se plantea “transformar la institucionalidad electoral al suprimir al INE y crear en su lugar el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (“INEC”) como autoridad electoral independiente. Sus funciones absorberían las de los órganos públicos locales y organizarían todos los procesos electorales del país.
Esto, incluso cuando el INE es una de las instituciones que más confianza produce en la ciudadanía, según se muestra a continuación. En la siguiente gráfica, se puede ver que únicamente el 12.4% de la población no confía en el INE, mientras que casi un 19% tiene plena confianza en la Institución:
Elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional de Cultura Cívica 2020 (Inegi)
En materia jurisdiccional, la iniciativa menciona que los tribunales electorales locales son ineficientes, pues “el Poder Judicial de la Federación resuelve casi cualquier acto impugnado de las elecciones locales” por lo que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (“TEPJF”) absorbería todas las controversias electorales del país.
III. CONFORMACIÓN DEL INEC Y DEL TEPJF
Acusando que la integración del INE y del TEPJF está “coptada por grupos de poder”, para garantizar la imparcialidad en favor de la democracia, se propone un esquema que involucra a los 3 Poderes de la Unión para realizar una lista de personas, que posteriormente serán votadas por la ciudadanía para ocupar los cargos que integran la Sala Superior del TEPJF y el Consejo General del INEC. Además, se reducen los consejeros electorales de 11 a 7 integrantes, así como su cargo de 9 a 6 años. La reducción de años también aplica para los magistrados de la sala superior del TEPJF, pero seguirá integrada por 7 magistraturas.
Esto quiere decir, que los altos funcionarios públicos electorales tendrán que realizar campaña para obtener el cargo, para lo cual tendrán acceso igualitario a radio y televisión en los tiempos asignados a los partidos políticos para presentar sus propuestas. Serán los poderes quienes revisen estos resultados y no el TEPJF.
La columnista del Washington Post, Paula Sofía Vasquez, abogada mexicana especialista en temas electorales y regulación, menciona que este sistema aumentaría la injerencia de la política y el dinero privado en la integración de autoridades electorales, quienes deben ser éticas e imparciales.[5] Además, la celebración de un único proceso sexenal de elección eliminaría la experiencia que hoy permite el modelo de sustitución escalonada.
Esto quiere decir que, esta forma de nombrar a los árbitros electorales pone el incentivo de que los aspirantes a estos puestos hagan campaña a favor de los partidos políticos que más votos hayan tenido. Además, de aprobarse la reforma, para las elecciones presidenciales de 2024 las autoridades electorales a cargo de organizarla estarían nombradas en su mayoría por Morena, pues controla al Ejecutivo Federal y tiene mayoría en el Congreso de la Unión.
Lo anterior sería así porque los artículos transitorios señalan que el decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el DOF y la jornada de elecciones de los consejeros y magistrados electorales sería el primer domingo de febrero del 2023, por lo cual el Congreso de la Unión deberá emitir la convocatoria respectiva en Septiembre de 2022.
El INE sería sustituido por el INEC y sus consejeros serían cesados de su cargo en el momento en el que sea declarada la elección de los nuevos integrantes. Lo mismo pasaría con los cambios al TEPJF y se disolverían los tribunales locales. Asimismo, en cuanto quede instalado el consejo del INEC, se extinguirían los organismos públicos locales, respetando los derechos laborales de sus integrantes, quienes podrían ser transferidos al INEC.
IV. ELECCIÓN MEDIANTE SISTEMA DE LISTAS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y REDUCCIÓN DEL NÚMERO DE LEGISLADORES
Partiendo de la premisa de que existe una crisis de representación política en México, la iniciativa cuestiona la legitimidad de los legisladores plurinominales, pues menciona que los candidatos no realizan campaña, por lo cual la ciudadanía realmente no vota por ellos. Se propone un método de elección que busca mejorar la representación ciudadana mediante la eliminación de 200 diputados y 32 senadores, a la vez que estos se elegirán mediante una sola lista por entidad federativa.
La iniciativa menciona que “la elección por listas obligaría a las personas candidatas a hacer campaña territorial, contrario a lo que ocurre con las actuales 5 listas de las circunscripciones plurinominales.”
Legisladores Plurinominales
Actualmente, la Cámara baja se integra por 500 diputados, 300 electos por mayoría relativa en los 300 distritos electorales del país, llamados uninominales y 200 electos por el sistema de representación proporcional, conocidos como plurinominales. Es decir, los 300 diputados de mayoría relativa son elegidos uno por cada distrito; mientras que los otros 200, los de representación proporcional, son elegidos por listas de cinco circunscripciones.
Ser diputado plurinominal significa que fue electo por un principio de elección que toma como base el porcentaje de votos obtenidos por un partido político en una región geográfica. El objetivo de este principio es proteger la expresión electoral cuantitativa de las minorías políticas y garantizar su participación en la integración del órgano legislativo, según su representatividad. De esta forma, todo partido político que alcance por lo menos el 3% del total de la votación válida emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados.
En los últimos años se ha criticado el papel de los “plurinominales”, pero no necesariamente de manera justa. Primero, es falso que no representen a los ciudadanos, ya que su elección depende de que obtengan una votación popular suficiente, al igual que los diputados elegidos por otras vías. Segundo, el método de representación proporcional es tanto o más democrático como el método de mayoría. Tan es así, que la mayor parte de los países de Europa se rige por el sistema electoral proporcional. Además, quitar esta forma de elección le quitaría representatividad a los partidos políticos nuevos o pequeños.
Una de las principales críticas que se le podría hacer a este apartado, es la falta de claridad en el nuevo mecanismo de elección, pues las votaciones por listas pueden tener diferentes características. Incluso, podría llegarse a pensar que esta nueva medida propone únicamente legisladores plurinominales elegidos por entidad federativa, pero aún no se puede concluir nada al respecto, pues, de ser aprobada la reforma, esta y otras medidas deberán ser abordadas en la ley secundaria de la materia, hasta 90 días después de la publicación del decreto.
Esto significa, que serán los legisladores quienes definirán los mecanismos de financiamiento privado a los que pueden acceder los partidos, los procedimientos de selección de integrantes de las listas para el Congreso y los detalles del mecanismo de selección de autoridades electorales por voto popular. Son detalles importantes que pueden ser aprobados por mayoría absoluta en las Cámaras, la cual detenta Morena.[6]
¿Cómo podría quedar conformado el Congreso bajo la nueva reforma?
El periódico Reforma publicó una nota, en la que aseguran que la reforma pretende cambiar el congreso a la conveniencia del partido en turno, pues los candidatos con mayor votación en cada estado podrían lograr mayorías, lo que favorece a Morena en cada entidad.[7] Actualmente ese partido político gobierna 18 estados y es favorito para ganar al menos 4 entidades en los próximos comicios de del 5 junio. En 22 estados donde tendría mayoría, conforme la propuesta electoral, lograría el 55% de legisladores:
V. REDUCCIÓN DE INTEGRANTES DE CONGRESOS LOCALES, AYUNTAMIENTOS Y ALCALDÍAS
¿Cómo funciona actualmente?
El congreso local es el órgano en el que se deposita el Poder Legislativo de una entidad federativa. El número de representantes en las legislaturas de los estados es proporcional al de los habitantes de cada uno. Los diputados locales son electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. La reelección legislativa de diputados locales puede ser hasta por cuatro periodos consecutivos de acuerdo con cada una de las constituciones estatales.[8] Por otro lado, el Poder Ejecutivo en los municipios se concentra en los ayuntamientos o alcaldías, los cuales están conformados por un presidente municipal, síndicos y regidores, mismos que cambian de número según cada municipio y las reglas establecidas en cada constitución estatal.
Principales cambios
La iniciativa propone que el número de representantes en las legislaturas de los estados no podrá exceder de 15 diputaciones cuando su población sea menor a 1 millón de personas y podrá incrementarse hasta un máximo de 45 legisladores.
Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección directa mediante sistema de listas votadas de manera paritaria por un presidente o presidenta municipal, una sindicatura y el número de regidurías que le corresponda de conformidad con su número de habitantes.[9]
VI. OTRAS MODIFICACIONES
1. Se eleva a rango constitucional la garantía del uso de tecnologías de la información y comunicación para la emisión del voto.
El pasado 3 de febrero de 2021, el Consejo General del INE aprobó los instrumentos jurídicos y técnicos necesarios para implementar el voto electrónico en una parte de los Procesos Electorales 2020-2021 en Coahuila y Jalisco. El INE dio a conocer que las urnas cuentan con altos estándares de seguridad, pues los votos no viajan por internet, permanecen en la urna y se cuentan como el resto de las boletas.[10]
Un escrito de las comisiones del Senado de la República[11], señala que a nivel mundial los países con democracias participativas más desarrolladas, usan esta modalidad de voto. Algunos de esos países son: Canadá, Estados Unidos, Brasil, India, Suiza o Australia.
Algunas de las ventajas que aporta el voto electrónico al sistema de instrumentación electoral son: una mayor rapidez en la votación, conteo y tabulación; mayor precisión en los resultados, posibilidad de aumento en la participación electoral, prevención del fraude en las mesas de votación y disminución en los costos de producción y distribución.
2. Se pretende bajar el porcentaje de participación para que la revocación de mandato sea válida, del 40% al 33%.
El pasado 10 de abril se realizó la primera consulta de revocación de mandato, en el cual únicamente participó el 18% de la población, de la cual un 92% votó por la permanencia del presidente López Obrador en el poder. Sin embargo, esta consulta no fue vinculante, pues estuvo lejos de alcanzar el 40% de participación requerida.
3. También se busca elevar a rango constitucional la regla de paridad de género para la elección de legisladores, a pesar de que esta ley ya es cumplida en todas las elecciones.
¿CUÁNDO SE PLANEA DISCUTIR LA INICIATIVA?
Ignacio Mier Velazco, coordinador del grupo parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados, adelantó que solicitarán a la Junta de Coordinación Política que la reforma electoral se debata después de las elecciones del próximo 5 de junio. Además mencionó que se solicitará un parlamento abierto, por lo cual la discusión de esta iniciativa podría tardar varias semanas en ser discutida, al igual que pasó con la Iniciativa de Reforma Energética.
Al ser una iniciativa de reforma constitucional, para aprobarse necesitaría de 2/3 partes del Congreso de la Unión para pasar al voto de las legislaturas estatales; sin embargo, la oposición ya se ha manifestado en contra de la iniciativa presidencial, por lo cual, si quiere aprobarse, deberán haber negociaciones con las demás fuerzas políticas.
Por su parte, la oposición ya presentó sus propias contrarreformas en materia electoral, las cuales buscan, entre otras cosas:
Partido Acción Nacional [12]
Partido Revolucionario Institucional [13]
¿Podría haber negociaciones?
Como puede notarse, algunas de las propuestas de la oposición coinciden con la inicitaiva del Presidente, como la reducción de legisladores, la reducción del financiamiento a los partidos políticos, el voto electrónico, la nacionalización de los procesos electorales y el fortalecimiento en el nombramiento de las autoridades electorales. Los partidos políticos de oposición han mencionado que están dispuestos a escuchar al partido en el poder, sin embargo, mantienen su pronunciamiento de defender al INE.
PUNTOS CLAVE Y TEMAS A CONSIDERAR
· Un nuevo Instituto Electoral, cambios en elección de consejeros y magistrados, desaparición de los Organismos Públicos y los Tribunales Electorales locales, la reducción de legisladores y un nuevo sistema de elección son las propuestas principales del Gobierno en su reforma electoral.
· Como era de esperarse, el Ejecutivo Federal menciona que actualmente nos encontramos en una “crisis de autoridad” debido al papel que tomó el INE y el TEPJF durante la revocación de mandato.
· Al ser una iniciativa de reforma constitucional, esta deberá contar con 2/3 de los votos de las cámaras. La oposición ya se ha pronunciado en contra de la iniciativa, por lo cual tendrá que haber una negociación entre partidos políticos, si quiere que pasen los cambios a la Carta Magna.
· De aprobarse la reforma, para las elecciones presidenciales de 2024 las autoridades electorales a cargo de organizarla, serían nuevos nombramientos, presumiblemente personas afines al gobierno actual.
· Algunas de las propuestas de la oposición coinciden con las del Presidente, como la reducción de legisladores, la reducción del financiamiento a los partidos políticos, el voto electrónico, la nacionalización de los procesos electorales y el fortalecimiento en el nombramiento de las autoridades electorales.
STRAD INFORMACIÓN
[1] Forbes (2020) Consultado el 26 de mayo en: https://www.forbes.com.mx/politica-amlo-arremete-contra-el-ine-es-el-mas-caro-del-mundo-y-no-garantiza-elecciones-limpias/
[2] La iniciativa puede consultarse en: http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2022/abr/20220428-V.pdf
[3] INE (2022) Consultado el 25 de mayo en: https://portal.ine.mx/actores-politicos/partidos-politicos-nacionales/financiamiento-publico/
[4] INE (2022) Consultado el 25 de mayo en: https://www.ine.mx/wp-content/uploads/2019/05/La_Administracion_Tiempos_Estado.pdf
[5] The Washington Post (2022) Consultado el 20 de mayo en: https://www.washingtonpost.com/es/post-opinion/2022/05/11/reforma-electoral-2022-lopez-obrador-ine-retroceso/
[6] Ibidem
[7] Reforma (2022) Consultado el 18 de mayo en: https://www.reforma.com/pretenden-reforma-electoral-a-su-conveniencia/ar2393956
[8] Sistema de Información Legislativa (2022) Consultado el 25 de mayo en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=53
[9] Reforma (2022) Consultado el 21 de mayo en: https://www.reforma.com/la-reforma-electoral-de-la-4t-a-detalle/ar2393517?v=3
[10] INE (2021) Consultado el 25 de mayo en: https://ine.mx/voto-y-elecciones/urna-electronica/
[11] Senado de la República (2020) Consultado el 25 de mayo en: https://comisiones.senado.gob.mx/justicia/docs/nombramientos/magistrados/CHIAPAS/RMP/anexo_6.pdf
[12] PAN (2022) Consultado el 15 de mayo en: https://www.pan.org.mx/prensa/presenta-pan-propuesta-de-reforma-electoral-seria-moderna-e-innovadora-para-dar-certeza-a-los-resultados-electorales
[13] PRI (2022) Consultado el 15 de mayo en: https://pri.org.mx/ElPartidoDeMexico/SaladePrensa/Nota.aspx?y=37726
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